L'Institut national des finances n'est pas une catégorie d'établissement public

Avis n° D-L 1- 2006 du Conseil constitutionnel concernant la nature juridique des dispositions relatives à la création de l'Institut national des finances et à la détermination de ses attributions.

Vu la Constitution et notamment ses articles 34 et 35,

Vu les articles 90 et 91 de la loi n° 91-98 du 31 décembre 1991 portant loi de finances pour la gestion 1992,

Sur la saisine du Conseil :

Considérant qu'aux termes de l'article 35 de la Constitution, les matières, autres que celles qui sont du domaine de la loi, relèvent du pouvoir réglementaire général et les textes relatifs à ces matières peuvent être modifiés par décret sur avis du Conseil constitutionnel ;

Considérant que l'article 26 de la loi organique n°2004-52 du 12 juillet 2004 relative au Conseil constitutionnel dispose qu'en cas d'examen soumis conformément au premier paragraphe de l'article 35 de la Constitution, le Conseil constitutionnel examine le texte objet de la modification et déclare, par un avis motivé, son caractère législatif ou réglementaire ;

Considérant qu'il ressort du premier paragraphe de l'article 35 de la Constitution et de l'article 26 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel que le texte objet de la modification doit avoir la forme d'un texte législatif qui est en vigueur au moment de sa présentation au Conseil ;

Considérant que les dispositions des articles 90 et 91 de la loi n° 91-98 du 31 décembre 1991 ont la forme d'un texte législatif et sont en vigueur à la date de leur présentation au Conseil constitutionnel, ce qui permet l'examen de leur nature juridique;

Sur le fond:

Considérant qu'en vertu de l'article 90 de la loi n° 91-98 du 31 décembre 1991 portant loi de finances pour la gestion 1992, a créé un établissement public à caractère administratif doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière dénommé "Institut national des finances";

Considérant qu'aux termes de l'article 91 de la loi en question, l'Institut national des finances est chargé, notamment, de dispenser des cours de formation spécialisée au profit des diplômés de l'enseignement secondaire et de l'enseignement supérieur candidats à des emplois au sein des différents services relevant du ministère des finances, d'organiser des cycles de formation et de recyclage au profit des agents et des cadres du ministère et de créer un centre d'études, de documentation et de publication dans les différentes matières relevant des attributions du ministère des finances ;

Considérant que l'article 34 de la Constitution dispose que sont pris sous forme de lois les textes relatifs à la création de catégories d'établissements et d'entreprises publics;

Considérant que la création des catégories d'établissements et d'entreprises publics peut se faire en vertu d'une loi ayant pour objet la création d'une catégorie déterminée ou dans une loi organisant un secteur, une activité ou un domaine déterminé, comme elle peut être déduite à travers l'expression de la volonté du législateur de créer une catégorie déterminée d'établissements ou d'entreprises publics , en instituant plusieurs établissements ou entreprises publics exerçant une activité similaire et soumis territorialement à la tutelle de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'autres organismes ou institutions;

Considérant que l'Institut national des finances exerce une activité similaire à celles exercées par plusieurs établissements publics chargés d'une mission de formation, de perfectionnement et de recyclage au profit des agents publics, à l'instar du centre national de formation des formateurs et d'ingénierie de formation et du centre national de formation continue et de promotion professionnelle créés par la loi n° 93-12 du 17 février 1993, du centre de recherche et de formation pédagogique des cadres de la santé publique créé par la loi n° 78-59 du 28 décembre 1978 et du centre national de perfectionnement et de recyclage des cadres régionaux et municipaux créé par la loi n° 94-76 du 27 juin 1994 ;

Considérant qu'il apparaît des textes juridiques afférents aux différents établissements publics précités que ceux-ci sont soumis, territorialement, à la tutelle de l'Etat, qu'il ressort des articles 90 et 91 de la loi n° 91-98 du 31 décembre 1991 portant loi de finances pour la gestion 1992 que l'Institut national des finances est soumis à la tutelle du ministère des finances et qu'il est, par conséquent , soumis, territorialement, à la tutelle de l'Etat;

Considérant qu'il découle de ce qui précède que l'Institut en question ne constitue pas une catégorie particulière d'établissements publics et qu'il s'intègre dans la catégorie des établissements de formation, de perfectionnement et de recyclage au profit des agents publics;

Emet l'avis suivant:

Les dispositions des articles 90 et 91 de la loi n° 91-98 du 31 décembre 1991 portant loi de finances pour la gestion 1992, relatives à la création de l'Institut national des finances et à la détermination de ses attributions, sont de nature réglementaire. Il est possible, par conséquent, de les abroger ou de les modifier par décret.

Le mercredi 26 avril 2006

Journal Officiel de la République Tunisienne - 2 juin 2006; Page 1451.

Note:

On a déjà vu plusieurs avis dans ce sens traitant de la question de la création des établissements publics par la loi.

Mais la particularité de cet avis réside dans son motif qui a tenté de cerner au mieux l'étendu de l'article 34 de la constitution en ce qui concerne ce sujet. Ainsi, le conseil précise que «que la création des catégories d'établissements et d'entreprises publics peut se faire en vertu d'une loi ayant pour objet la création d'une catégorie déterminée ou dans une loi organisant un secteur, une activité ou un domaine déterminé, comme elle peut être déduite à travers l'expression de la volonté du législateur de créer une catégorie déterminée d'établissements ou d'entreprises publics».

Renoncer à la présomption de son innoncence

Avis n° 20-2006 du Conseil constitutionnel sur un projet de loi modifiant et complétant le code de la route

Vu la Constitution et notamment ses articles 5, 12, 34, 35 et 72 ,

Vu sa décision de proroger le délai de consultation,

I- Sur la saisine du Conseil :

Considérant que le projet de loi soumis vise à modifier et compléter le code de la route promulgué par la loi n°99- 71 du 26 juillet 1999 ;

Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la Constitution …la saisine du Conseil est obligatoire pour les projets de loi relatifs à la détermination des infractions et des peines qui leur sont applicables ainsi qu'à la procédure devant les différents ordres de juridictions;

Considérant que le projet soumis s'insère, eu égard à son objet, dans le cadre de la saisine obligatoire.

II- Sur le fond:

 

ü     En ce qui concerne te deuxième paragraphe (nouveau) de l'article 83 et le premier paragraphe (nouveau) de l'article 84 du code de la route contenus dans le projet soumis:

 

Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, sont pris sous forme de lois, les textes relatifs à la détermination des crimes, des délits et des peines qui leur sont applicables, ainsi que des contraventions pénales sanctionnées par une peine privative de liberté.

Considérant que les articles 83 et 84 du code de la route prévoient des amendes pour les contraventions et ne contiennent pas des peines privatives de liberté,

Considérant qu'aux termes du premier paragraphe de l'article 35 de la Constitution, « les matières, autres que celles qui sont du domaine de la loi, relèvent du pouvoir réglementaire général».

Considérant que les contraventions visées par les articles en question font partie, par conséquent, du domaine du pouvoir réglementaire général;

Considérant qu'il ressort, également, du premier paragraphe de l'article 35 de la Constitution que les textes ayant la forme de loi et relatifs aux matières qui ne sont pas du domaine de la loi peuvent être modifiés par décret sur avis du Conseil constitutionnel;

Considérant que la possibilité de modifier les textes ayant la forme de loi par décret sur avis du Conseil constitutionnel, du fait de leur intervention dans des matières revenant au pouvoir réglementaire général, constitue une habilitation non exclusive de leur modification par une loi, tant que les dispositions qu'il est projeté de modifier ont été prises sous forme de 1oi , cette procédure ne faisant pas obstacle, du reste , à ce que lesdits textes soient, eu égard ci leur nature réglementaire, déclassés par décret sur avis du Conseil constitutionnel;

Considérant que les deux paragraphes précités des articles 83 et 84 sont, par conséquent, et dans la limite de ce qui a été exposé, compatibles avec la Constitution,

 

ü     En ce qui concerne le deuxième paragraphe (nouveau) de l'article 83 et le deuxième paragraphe (nouveau) de f 'article 101 du code de la route et les articles 111 (nouveau) et 112 (nouveau) dudit code contenus dans le projet soumis:

Considérant qu'il ressort du projet du deuxième paragraphe (nouveau) de l'article 101 du code de la route que l'agent habilité à constater les contraventions ordinaires prévues par l'article 83 du code de la route et ses textes d'application, dresse un procès -verbal indiquant que le contrevenant a été informé qu' en cas de paiement définitif de l'amende auprès d'une recette des finances, le procès-verbal ne sera pas transmis au juge cantonal.

Considérant que le projet de l'article 111 (nouveau) du code de la route prévoit qu' en cas de refus du contrevenant de payer le montant de l'amende à titre de recouvrement définitif, un délai de sept jours à compter de la date de la contravention lui est accordé pour présenter ce qui atteste de la consignation du montant de l'amende auprès d'une recette des finances ;

Considérant qu'il ressort du projet de rartic1e 112 (nouveau) du code de la route que si le contrevenant ne procède pas à ladite consignation dans le délai indiqué , il sera considéré comme ayant renoncé à son droit de transmission du procès-verbal au juge cantonal et le règlement à titre définitif de l'amende devient exigible ;

Considérant qu'il ressort de l'ensemble de ces dispositions que le recouvrement des amendes afférentes aux contraventions ordinaires peut se faire , de façon définitive, auprès d'une recette des finances, ce qui aboutit , dans ce cas, à infliger au contrevenant une sanction pénale et à l'exécuter définitivement sans le juger dans un procès lui offrant les garanties indispensables à sa défense;

Considérant que le deuxième paragraphe de l'article 12 de la Constitution dispose que « tout prévenu est présumé innocent jusqu'à l'établissement de sa culpabilité à la suite d'une procédure lui offrant les garanties indispensables à sa défense ».

Considérant qu'il découle de la présomption d'innocence consacrée par la Constitution, que le prévenu est dispensé de la charge de la preuve, cette charge incombant à l'autorité de poursuite.

Considérant que l'article 5 de la Constitution prévoit la garantie de l'inviolabilité de la personne humaine;

Considérant que le respect de la présomption d'Innocence est à même d'assumer l'une des garanties de l'inviolabilité de la personne humaine;

Considérant que, d'une part, il ressort de l'article 83 (deuxième paragraphe nouveau) prévu dans le projet soumis, que les contraventions ordinaires font partie de la catégorie des infractions sanctionnées par des amendes simples et non de celle des infractions sanctionnées par des peines privatives de liberté ou déshonorantes ou qui peuvent être inscrites au casier judiciaire du condamné;

Considérant que, d'autre part, le fait d'infliger ces peines pécuniaires aux contrevenants et de les recouvrer définitivement ne porte pas atteinte à l'inviolabilité de la personne humaine, tant que l'auteur présumé de ces contraventions simples renonce, de son, propre gré, à la présomption de son innocence ainsi qu'à son droit à être jugé, sous réserve de mentionner dans le procès-verbal que le contrevenant a été informé des droits auxquels il renonce;

Considérant que le deuxième paragraphe (nouveau) de l'article 101 contenu dans le projet soumis, prévoit que le procès-verbal dressé par l'agent qui constate la contravention ordinaire en question porte la mention que le contrevenant a été informé qu'en cas de paiement définitif de l'amende, ledit procès-verbal ne sera pas transmis au juge cantonal compétent ;

Considérant qu'Il ressort de ces dispositions que lorsque le contrevenant, dans ce cas, procède au paiement définitif de l'amende, il le fait en pleine connaissance de ses droits et ne renonce à les exercer ni par contrainte, ni par ignorance ;

Considérant que les prescriptions du paragraphe 2 de l'article 12 de la Constitution ne font pas obstacle à ce que l'autorité administrative procède , par ailleurs, au recouvrement des amendes exigées à titre de consignation, tant que le projet de l'article 112 (nouveau) du code de la route offre , dans son premier paragraphe, la possibilité au contrevenant de se faire entendre par la justice en vue d'examiner l'infraction , contrôler la procédure de sa constatation et statuer sur le chef d'accusation retenu contre ledit contrevenant, dans le cadre d'un procès lui offrant les garanties indispensables à sa défense;

Considérant que le recouvrement définitif des amendes ou la consignation de leur montant ne sont pas, eu égard aux garanties offertes au contrevenant dans les deux cas, contraires aux prescriptions du paragraphe 2 de l'article 12 de la Constitution;

Journal Officiel de la République Tunisienne - 1er août 2006; Page 2004.

Note:

C'est un avis important à double point de vue.

Sur le plan des principes, d'abord, vu que l'avis en question rappel des principes constitutionnels importants.

Sur le plan de la technique législative, ensuite, vu que l'avis ne met pas fin à un sujet équivoque et épineux du domaine respectif de la loi et du règlement ou décret.

Je commence par le 2^ème point.

ü     Le domaine respectif Loi - Décret

Le CC commence à mettre les choses au clair. Qui est du domaine de la loi? Le Conseil répond sans équivoque: sont du domaine législatif, les contraventions pénales sanctionnées par une peine privative de liberté. Des articles du projet ne prévoyant pas de telles peines, les contraventions visées par ces articles font partie du domaine du pouvoir réglementaire général. Le Conseil se fonde sur le premier paragraphe de l'article 35 de la Constitution qui dispose que « les matières, autres que celles qui sont du domaine de la loi, relèvent du pouvoir réglementaire général».

Et pourtant, le Conseil ne finit pas le chemin tracé. Il annonce que la possibilité de modifier les textes ayant la forme de loi par décret sur avis du Conseil constitutionnel constitue une habilitation non exclusive de leur modification par une loi.

Le conseil nous dit donc que ces articles sont du domaine réglementaire, mais on peut tout de même les inclure dans une loi. Comment? La loi a une compétence générale pour les textes qui avaient la forme d'une loi.

Les députés se posaient souvent des questions sur les paramètres de démarcation entre les 2 domaines mais ils se heurtaient toujours à ce "caractère obligatoire" de l'avis du CC.

Dommage que le Conseil n'a pas mis fin à cette indécision sur la question. On a modifié les articles 34 et 35 de la constitution pour justement bien répartir les compétences législatives et réglementaires et œuvrer à limiter la prolifération des lois. Mais au vu de cet avis, il va falloir attendre.

ü     Renoncer à la présomption de son innocence et à son droit d'être jugé

Oui. C'est possible. Le conseil nous le dit.

Après avoir clairement expliqué que le recouvrement des amendes afférentes aux contraventions ordinaires de façon définitive auprès d'une recette des finances aboutit à infliger au contrevenant une sanction pénale et à l'exécuter définitivement sans le juger dans un procès lui offrant les garanties indispensables à sa défense, et après avoir rappelé ce que signifie la présomption d'innocence telle qu'elle découle de l'article 12 de la Constitution et la garantie de l'inviolabilité de la personne humaine résultant de son article 5 et après avoir affirmé que le respect de la présomption d'Innocence est à même d'assumer l'une des garanties de l'inviolabilité de la personne humaine, le conseil estime "que…le fait d'infliger des peines pécuniaires aux contrevenants et de les recouvrer définitivement ne porte pas atteinte à l'inviolabilité de la personne humaine, tant que l'auteur présumé de ces contraventions simples renonce, de son propre gré, à la présomption de son innocence ainsi qu'à son droit à être jugé, sous réserve de mentionner dans le procès-verbal que le contrevenant a été informé des droits auxquels il renonce"

Comment? Pourquoi?

C'est simple.

Le conseil explique que ces contraventions ordinaires font partie de la catégorie des infractions sanctionnées par des amendes simples et non de celle des infractions sanctionnées par des peines privatives de liberté ou déshonorantes ou qui peuvent être inscrites au casier judiciaire du condamné.

Pour cette catégorie, et si le prévenu a été informé et a expréssement accepté, l'abandon de ce droits est possible.

 

Avis n° 04-2006

Avis n° 04-2006 du Conseil constitutionnel concernant un projet de loi modifiant et complétant la loi n° 58-90 du 19 septembre 1958 portant création et organisation de la Banque centrale de Tunisie

 

Vu la Constitution et notamment ses articles 34, 35 et 72,

Vu la loi organique n°2004-52 du 12 juillet 2004 relative au Conseil constitutionnel,

Vu le projet de loi modifiant et complétant la loi n° 58-90 du 19 septembre 1958 portant création et organisation de la Banque centrale de Tunisie,

Vu sa décision de proroger le délai de consultation, en application de l'article 21 de la loi organique n° 2004-52 précitée,

Vu le rapport relatif au projet soumis,

 

Après délibération,

 

I- Sur la saisine du Conseil :

Considérant que le projet soumis a pour objet de modifier et de compléter la loi n° 58-90 du 19 septembre 1958 portant création et organisation de la Banque centrale de Tunisie;

Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la Constitution, le Conseil constitutionnel examine les projets de loi qui lui sont soumis par le Président de la République quant à leur conformité ou leur compatibilité avec la Constitution et la saisine du Conseil est obligatoire pour les projets de loi relatifs aux obligations et à la procédure devant les différents ordres de juridictions;

Considérant que les modifications et la loi objet de la modification comprennent des dispositions ayant trait aux obligations et à la procédure devant les tribunaux;

Considérant que le projet soumis s'insère, eu égard à son objet, dans le cadre de la saisine obligatoire;

 

II- Sur le fond:

Considérant que le projet soumis comprend, notamment, des dispositions visant à:  

-         promouvoir la structure et le rôle de la Banque centrale,

-         consolider la stabilité financière,

-         assurer le contrôle de la circulation monétaire ainsi qu'à superviser les établissements de crédit,

-         améliorer le fonctionnement des systèmes de paiement et préserver la stabilité et la sécurité du système financier,

Qu'il comprend, également, des dispositions ayant trait aux

-         rapports de la Banque centrale avec l'Etat, les autorités financières et les organismes de contrôle.

Considérant que le projet comprend des dispositions ayant pour objet de soumettre les comptes de la Banque centrale à un audit externe fait par deux commissaires aux comptes au lieu du censeur et de prévoir des règles garantissant leur indépendance,

Considérant que le projet prévoit également, la modification de certains termes ne correspondant pas à la législation en vigueur ;

Considérant que le projet soumis crée une structure auprès de la Banque centrale dénommée "observatoire des services bancaires" et appelée à assurer le suivi de la qualité des prestations bancaires, tout en lui conférant, à cet effet, un ensemble d'attributions;

Considérant que cet observatoire exerce son activité auprès de la Banque centrale de Tunisie qui lui réserve, sur son budget, les crédits nécessaires à l'exercice de ses missions, qu'il représente par conséquent, une structure ne bénéficiant pas de l'autonomie financière ;

 

Considérant que l'article 34 de la Constitution prévoit, notamment, que sont pris sous forme de lois les textes relatifs à la création des catégories d'établissements et d'entreprises publics;

Considérant que l'article 35 de la Constitution dispose, notamment, que les matières, autres que celles qui sont du domaine de la loi, relèvent du pouvoir réglementaire général;

Considérant que la loi n° 99-100 du 13 décembre 1999, telle que modifiée par la loi n° 2001-64, a créé une catégorie d'établissements publics dénommée "observatoires et centres d'information, de, formation de documentation et d'études", que la création des établissements appartenant à cette catégorie se fait, par conséquent, par décret;

Considérant que l'organe créé auprès de la Banque centrale est dénommé "observatoire", que, néanmoins, l'appellation ne constitue pas, en soi, l'un des éléments de la classification des établissements et des entreprises publics ;

Considérant qu'il ressort de ses attributions conférées à "l'observatoire des services bancaires", de sa nature et des modalités du financement de son activité que ledit observatoire n'appartient ni à la catégorie d'établissements publics en question, ni à n'importe quelle autre catégorie créée et que, par ailleurs, il ne constitue pas une nouvelle catégorie d'établissements publics;

Considérant que, pour l'ensemble de ces motifs, la création de l'observatoire des services bancaires par la loi créant et organisant la Banque centrale de Tunisie s'insère dans le cadre des missions conférées à cette institution, que sa création, ainsi prévue, est compatible avec la Constitution;

Considérant qu'il apparaît de l'étude du reste des dispositions du projet soumis qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution et sont compatibles avec celle-ci;

III- Emet l'avis suivant :

Le projet de loi modifiant et complétant la loi n° 58-90 du 19 septembre 1958 portant création et organisation de la Banque centrale de Tunisie ne soulève aucune inconstitutionnalité.

Le mercredi 18 janvier 2006

Journal Officiel de la République Tunisienne - 19 mai 2006 Page 1335

Note: La création des établissements et entreprises publiques est l'un des domaines où le conseil a été le plus vivement sollicité avec la matière des traités internationaux.  

On aurait pensé que le conseil allait ranger la création de cet observatoire dans le domaine réglementaire. Mais son avis été différent.

on note le principe selon lequel "l'appellation ne constitue pas, en soi, l'un des éléments de la classification des établissements et des entreprises publics".

Nous verrons dans d'autres cas le malaise du conseil à se faire une opinion définitive sur la question.